统一国产和进口保健食品宣传监管尺度的路径分析

　　2018年，天津“权健事件”引发了官方和公众对保健市场的高度关注。2019年伊始，国家市场监督管理总局等多部门联合开展了整治“保健”市场乱象百日行动。浩大的保健市场专项整治行动在规范行业秩序的同时，也带来了我国保健行业的消沉。与之对应的是，进口保健食品受到持续的追捧。目前，我国监管部门对国产和进口保健食品的监管态度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社会观念加剧了我国保健食品市场的低迷。北京中医药大学人文学院的邓 勇旨在针对统一国产和进口保健食品的监管尺度提出明确的路径，以满足人民群众日益增长的保健需求，助力健康中国建设。

　　1、国产和进口保健食品监管现状

　　国产保健食品监管现状

　　现实中，保健食品市场最为突出的问题是虚假宣传，夸大产品的功能，明示或暗示有预防、治疗疾病的功能。企业在包装、说明书和标签上作假，增加未经批准的保健食品功能，以扩大消费人群而牟利。从2017年开始，国务院食品安全委员会办公室联合各部门对食品安全欺诈和虚假宣传进行专项整治。

　　进口保健食品监管现状

　　在美国，与保健食品相应的概念是膳食补充剂。美国于1994年颁布了《膳食补充剂健康与教育法》和《膳食补充剂和非处方药消费者保护法案》。美国对于重大食品安全信息的集中发布没有建立一个统一的部门，而是由负责食品安全监管的各部门分别对本部分职责范围内的食品安全信息进行对外发布。关于保健品监管，由联邦食品药品监督管理局（FDA）以及各州卫生部门共同对保健食品进行监管。对膳食补充剂采取较为宽松的监管方式，强调企业与行业协会的自律。膳食补充剂无须进行上市前的安全性审批，而是实行备案制度，由企业对成分的安全性和产品功能声称的科学性负责。生产商提出上市要求，向FDA提供安全性证实资料，FDA不需要对资料进行审核。如果FDA发现该产品存在安全问题，可宣布其为伪劣产品，是一种事后救济的方法。

　　2、国产和进口保健食品监管存在的问题

　　立法模糊导致监管部门认识不一

　　对于食品添加剂的监管，不同部门有不同标准。立法上未达成统一标准，使得行政监管标准也难以统一。不仅虚假宣传夸大保健食品功能的事件频发，还出现有毒有害物质严重超标的保健食品流入市场的现象，对人民群众的生命财产安全构成极大威胁。有毒有害保健食品不仅来自国内，也有可能来自国外，特别是在国内“食品安全事件频发”的背景下，使国民“崇洋媚外”心理愈发严重，这导致的直接后果就是进口食品激增，特别是以奶粉、保健食品为首的食品。

　　监管尺度不统一

　　国产保健食品面临着严格监管而国外保健食品却相对缺乏监管，而我国公民却要承担进口保健食品的经济风险和健康风险。从监管的阶段上看，对进口保健食品施行监管的是入关前的检测和入关后的市场销售及有限的事后处罚；对国产保健食品则是全方面监管。此外，在监督力度上，国产保健食品由食品药品监督管理部门直接抽检，实行更为严格的标准，而进口保健食品则由海关部门抽检。保健食品是用来调节特定人群某些机体功能的产品，因此，适宜人群与不适宜人群相关信息均应按要求在标签和说明书中载明。在销售过程中，进口保健食品的包装通常非中文，仅有部分附带有中文翻译，不法分子容易在中文标签上显示错误信息、夸大信息或故意隐藏制造日期，侵犯消费者的知情权并从中牟利。

　　国产保健食品被污名化

　　国产保健食品整个行业的名誉被针对性的贬损，直接导致进口保健食品迅速占据国内保健食品市场，并且不断强化其市场占有率。国产保健食品作为被严格监管的食品，其整个生产流通消费阶段以及事后救济阶段均有严格监管，国产保健食品的污名化间接贬损了我国对保健食品市场的监管力度，特别是在对进口保健食品监管力度不够的背景下，对国产保健食品消费降低，意味着对进口保健食品依赖性可能增加。

　　3、国产和进口保健食品宣传监管不统一的原因分析

　　立法层面

　　《食品安全法》自2009年颁布以来，虽然经历了两次修改，但依然没有将国产保健食品的监管与进口保健食品的监管标准统一。这造成了国产保健食品的优势变为劣势，本土品牌在严格的保健食品监管规则下进行经营，而进口的保健食品在我国的经营销售却缺乏监管，给国产保健食品造成了不公平竞争的局面。因此，立法层面的监管标准不统一是造成国产进口保健食品监管不统一的根本原因。

　　监管层面

　　政府是保健食品市场进行监管的主力军，我国由国家市场监督管理总局（原国家食品药品监督管理总局）以及地方各级食品药品监督管理机关负责监管。食品药品的监管是关系国民健康的大事。特别是自“三鹿奶粉”事件以来，国内的食品药品监督管理工作日益加强，但是依然出现重大的食品安全违法案件。如“苏丹红”、“瘦肉精”、“染色馒头”等食品添加剂事件，以及后来出现的“狂犬疫苗”事件等药品违法事件，还有和上文所提及的天津“权健事件”，可见食品药品领域的安全问题十分严峻，在国内市场监管如此高压之下各种事件依然层出不穷。这同时说明，虽然政府食品药品监督管理部门监管在不断加强，但是食品药品市场中的各种乱象依旧层出不穷。

　　社会层面

　　在当今互联网时代，舆论往往是引导人民信赖导向的主力，特别是日益发展的互联网生态。以“抖音”、“微博”等互联网传播平台为主力，连带大量的自媒体微信公众号、官方网络媒体等，共同构建了当今我国的互联网生态体系。在这一体系下，国产保健食品污名化的严峻形势与进口保健食品的一片大好形势形成鲜明对比。

　　4、统一国产和进口保健食品宣传监管法律保障的思考

　　补充相关立法

　　应将进口膳食补充剂纳入保健食品管理，完善相关立法，一方面严禁将进口保健食品披上食品的外衣逃避监管；另一方面防止将普通食品制成胶囊、丸剂、片剂等形态充当保健食品牟取暴利，“定量食品”不纳入食品生产许可（QS标志）范围，禁止生产、经营和进口未获保健食品批准文号的定量保健食品。

　　加强进口保健食品质量检测和广告申请检查

　　海关是检测进口保健食品品质的重要关卡，应当提高进口保健食品的质量抽检标准，扩展除了质量之外的其他如宣传方面的抽检内容。美国膳食补充剂在美国受到FDA监管不足，而进口到中国亦不受市场监督管理局的保健食品法规监管，因为它们大多数以食品分类通过海关入驻中国，无法得到正规监管。“食品”入驻中国门槛非常低。进口膳食补充剂在入境时，需要以食品的名义经过出入境检验检疫局抽检。从“海关检查”这一源头抓起，能更好地监管进口保健食品，依照国家食品药品监督管理部门进行的项目来检测，参照其对产品的含量检测要求，同时增加对微生物种类和含量的检测，对进口保健食品的质量和安全进行更加严格的把控。

　　加强对电子商务平台的监督

　　为了快速低成本地占领中国市场，一些进口保健食品以普通食品名义进入国内，以跨境电商作为依托，借助政策刺激，逃避监管、野蛮生长。鉴于进口保健食品主要是线上销售，监管部门应当加大对电商平台的监管，充分发挥多部门的联动作用，形成电商执法的监管合力。在立法和政策制定上，应推进电子商务立法，明确保健食品电商平台及商家的法律责任，进一步强化现行政策之间的衔接，同时完善工商登记、电子合同等法律制度。

　　转变执法方式

　　对国产保健食品去污名化应当从行政机关自身做起。在执法观念上，行政机关应当综合评估“高调、运动式”执法对国产保健食品整体行业的宏观影响。淡化对“轰轰烈烈、杀一儆百”执法效果的追求，树立“润物无声”的执法观念，对于有问题的保健食品企业，除进行必要的处罚之外，更要提供相应的行政指导，查清企业违法的根源，针对各类违法企业精准施策，帮助企业改正，合法合规参与市场竞争，从而唤醒保健食品市场的生机与活力。因此，在执法手段上，行政执法机关应当注意奖罚分明。

　　结 语

　　建议在确立国内保健食品市场规范化的基础上，进一步深入建立健全进口保健食品全面审查制度，严格规范进口保健食品的安全标准。同时，也通过立法保护、加强舆论监督的方式保护国产保健食品的声誉，从而建立一个国产和进口保健食品监管标准统一，国产保健食品为主、进口保健食品为辅的良性保健食品市场。

　　本文《统一国产和进口保健食品宣传监管尺度的路径分析》来源于《食品科学》2021年42卷1期326-332页，作者：邓勇。